Apakah Indonesia Lebih Cepat Maju Bila Menjadi Negara Federal?

Apakah Indonesia Lebih Cepat Maju Bila Menjadi Negara Federal?

Sebuah Pertanyaan tentang Distribusi Kekuasaan, Kualitas Demokrasi, dan Masa Depan Negara Kepulauan

Mengapa Pertanyaan Federalisme Muncul Kembali?

Oleh: Rosihan Arsyad

Setiap kali gagasan federalisme dibicarakan di Indonesia, reaksi pertama yang sering muncul adalah kekhawatiran terhadap persatuan nasional. Kekhawatiran itu memiliki latar belakang sejarah yang kuat. Pengalaman Republik Indonesia Serikat (RIS) tahun 1949–1950 masih menjadi bagian dari memori politik bangsa. Pada masa itu, federalisme sering dipersepsikan sebagai instrumen politik Belanda untuk mempertahankan pengaruhnya setelah Indonesia memproklamasikan kemerdekaan. Karena pengalaman sejarah tersebut, gagasan federalisme lama dianggap identik dengan upaya melemahkan Negara Kesatuan Republik Indonesia.

Namun, membicarakan federalisme pada abad ke-21 tentu tidak dapat berhenti pada pengalaman tujuh puluh lima tahun yang lalu. Federalisme modern tidak identik dengan memecah bangsa atau menghilangkan identitas nasional. Banyak negara besar dan maju justru menggunakan sistem federal untuk mengelola keberagaman wilayah, budaya, ekonomi, dan kepentingan masyarakatnya. Federalisme adalah salah satu cara membagi kewenangan agar pemerintahan tidak terlalu jauh dari rakyat, tetapi tetap berada dalam kerangka konstitusi nasional yang sama.

Karena itu, pertanyaan yang lebih mendasar bukanlah apakah Indonesia harus memilih antara persatuan atau federalisme. Persatuan Indonesia adalah realitas sejarah dan cita-cita nasional yang tidak perlu diperdebatkan. Pertanyaan yang lebih penting adalah: apakah sistem pemerintahan yang paling efektif bagi negara kepulauan sebesar Indonesia adalah sistem yang sangat bergantung pada keputusan pusat, atau sistem yang memberikan ruang lebih luas kepada daerah untuk menentukan strategi pembangunan sesuai dengan karakter wilayahnya masing-masing?

Pertanyaan tersebut menjadi semakin relevan ketika melihat kenyataan bahwa Indonesia bukanlah negara yang homogen. Indonesia adalah salah satu negara paling beragam di dunia, bukan hanya dalam jumlah penduduk dan luas wilayah, tetapi juga dalam kondisi geografis, budaya, sejarah masyarakat, dan struktur ekonomi.

Wilayah kepulauan kecil memiliki persoalan yang berbeda dengan kawasan industri besar. Daerah pesisir memiliki kekuatan ekonomi yang berbeda dengan daerah pertanian. Wilayah yang kaya hutan memiliki tantangan berbeda dengan wilayah metropolitan. Bali berkembang bukan karena memiliki cadangan mineral besar, tetapi karena mampu mengubah budaya, alam, dan kreativitas masyarakat menjadi kekuatan ekonomi global. Raja Ampat memiliki nilai dunia bukan karena tambang, melainkan karena kekayaan laut dan biodiversitasnya. Wakatobi memiliki potensi besar melalui ekosistem laut dan pariwisata. Nusa Tenggara memiliki karakter ekonomi yang berbeda melalui peternakan, pertanian kering, budaya, dan wisata.

Pertanyaannya kemudian adalah: apakah satu resep pembangunan yang dirancang dari pusat dapat menjawab seluruh keragaman tersebut?

Pemerintah pusat tentu memiliki fungsi yang tidak dapat digantikan. Pertahanan nasional, hubungan luar negeri, kebijakan moneter, keamanan strategis, dan kepentingan nasional harus berada dalam kendali negara secara keseluruhan. Tidak mungkin setiap daerah memiliki kebijakan pertahanan atau politik luar negeri sendiri. Namun, tidak semua persoalan pembangunan harus diputuskan dari pusat.

Dalam banyak hal, pemerintah daerah dan masyarakat lokal justru memiliki pengetahuan yang lebih mendalam mengenai kondisi wilayahnya. Mereka memahami karakter tanah, budaya masyarakat, pola ekonomi, sumber daya alam, serta kebutuhan nyata warganya.

Di sinilah muncul persoalan yang sering terjadi dalam negara yang terlalu tersentralisasi: pemerintah pusat memiliki niat membangun yang baik, tetapi jarak antara pembuat keputusan dan realitas lapangan dapat menghasilkan kebijakan yang kurang sesuai.

Contoh sederhana dapat dilihat dalam bidang pangan. Indonesia sesungguhnya memiliki tradisi pangan yang sangat beragam. Masyarakat di beberapa wilayah Papua dan Maluku memiliki sejarah panjang dengan sagu sebagai sumber pangan utama. Sebagian masyarakat Nusa Tenggara memiliki tradisi jagung dan umbi-umbian. Banyak wilayah pesisir memiliki budaya konsumsi ikan sebagai sumber protein utama. Di berbagai daerah terdapat sumber pangan lokal yang telah beradaptasi dengan lingkungan selama ratusan tahun.

Karena itu, pembangunan pangan seharusnya lebih banyak berbicara mengenai standar gizi dan ketahanan pangan, bukan menyeragamkan seluruh masyarakat dengan satu pola konsumsi. Negara harus memastikan masyarakat memperoleh makanan bergizi dan sehat, tetapi pilihan sumber pangan dapat disesuaikan dengan kondisi lokal.

Hal yang sama berlaku dalam pengelolaan lingkungan dan kehutanan. Pemerintah pusat memiliki alasan kuat untuk menjaga hutan karena hutan bukan hanya kepentingan daerah tertentu, tetapi juga bagian dari kepentingan nasional dan global. Namun, pengelolaan hutan tidak cukup hanya berdasarkan garis batas administratif di peta.

Masyarakat adat yang hidup berdampingan dengan hutan selama ratusan tahun sering memiliki pengetahuan ekologis yang sangat berharga. Mereka memahami wilayah yang harus dilindungi, pola pemanfaatan yang berkelanjutan, serta hubungan antara manusia dan alam. Tentu tidak semua keputusan lokal selalu benar, karena daerah juga dapat mengalami tekanan politik dan ekonomi. Tetapi mengabaikan pengetahuan lokal juga merupakan kesalahan besar.

Karena itu, persoalan sebenarnya bukan memilih apakah pusat lebih baik atau daerah lebih baik. Persoalannya adalah bagaimana membagi kewenangan secara tepat.

Dalam ilmu pemerintahan modern terdapat prinsip yang disebut subsidiarity, yaitu gagasan bahwa keputusan sebaiknya dibuat oleh tingkat pemerintahan yang paling dekat dengan persoalan, sepanjang tingkat tersebut mampu melaksanakannya. Pemerintah pusat menangani hal-hal yang memang bersifat nasional, sementara daerah diberikan ruang untuk mengembangkan potensi yang hanya mereka pahami.

Dari sudut pandang inilah federalisme menarik untuk dikaji kembali. Federalisme menawarkan kemungkinan menciptakan lebih banyak pusat inovasi dan kepemimpinan. Sebuah negara besar tidak hanya mengandalkan satu pusat pemikiran dan satu pusat keputusan, tetapi memberikan kesempatan kepada berbagai wilayah untuk mengembangkan model pembangunan masing-masing.

Namun, federalisme bukan berarti menyerahkan seluruh kekuasaan tanpa batas kepada daerah. Justru federalisme yang berhasil membutuhkan pusat yang kuat dalam fungsi pengawasan dan penjagaan aturan main.

Pengalaman beberapa negara menunjukkan bahwa federalisme bukan sistem yang bebas masalah. Belgia, misalnya, pernah mengalami krisis politik panjang ketika perbedaan kepentingan antara komunitas berbahasa Belanda di Flandria dan komunitas berbahasa Prancis di Wallonia menyebabkan negara tersebut tidak memiliki pemerintahan federal penuh selama sekitar 541 hari pada periode 2010–2011.

Dalam sistem yang seluruh kewenangannya terkonsentrasi di pusat, kebuntuan pemerintahan seperti itu dapat melumpuhkan negara. Namun Belgia tetap berjalan. Pemerintahan wilayah, komunitas, dan lembaga lokal tetap menjalankan banyak fungsi publik. Sekolah tetap berjalan, pelayanan masyarakat tetap berlangsung, dan kegiatan ekonomi tetap bergerak.

Pelajarannya bukan bahwa federalisme tidak memiliki masalah. Belgia sendiri masih menghadapi dinamika politik identitas dan hubungan pusat-daerah. Namun pengalaman tersebut menunjukkan bahwa distribusi kewenangan dapat membuat sebuah negara lebih tahan terhadap krisis politik di tingkat pusat.

Amerika Serikat memberikan pelajaran yang berbeda. Sejak awal pembentukannya, para pendiri Amerika merancang sistem federal dengan kesadaran bahwa kekuasaan yang terlalu terkonsentrasi dapat menjadi ancaman bagi demokrasi. Konstitusi Amerika membagi kewenangan antara pemerintah federal dan negara bagian.

Presiden Amerika memiliki kewenangan besar, tetapi tidak mengendalikan seluruh aspek kehidupan masyarakat. Banyak urusan pemerintahan sehari-hari seperti pendidikan, berbagai aspek kesehatan, keamanan lokal, dan tata kelola daerah berada pada tingkat negara bagian dan pemerintah lokal.

Pada saat yang sama, kekuasaan presiden dibatasi oleh mekanisme checks and balances: Kongres memiliki kewenangan legislatif dan pengawasan, pengadilan dapat menguji tindakan pemerintah berdasarkan konstitusi, sementara media bebas dan masyarakat sipil berperan mengawasi jalannya pemerintahan.

Pengalaman Amerika juga memperlihatkan satu pelajaran penting dalam demokrasi modern. Tidak ada sistem yang mampu menjamin bahwa setiap pemimpin yang terpilih melalui pemilu akan selalu memiliki kualitas terbaik. Sistem demokrasi memberikan legitimasi berdasarkan suara rakyat, tetapi tidak dapat menjamin kesempurnaan karakter, kemampuan, atau kebijaksanaan seorang pemimpin.

Karena itu, pertanyaan yang lebih penting bukan bagaimana menemukan sistem yang hanya akan bekerja ketika dipimpin oleh orang yang sempurna. Sistem politik yang matang harus dirancang dengan asumsi bahwa manusia memiliki kelemahan.

Di sinilah salah satu argumen utama federalisme muncul: federalisme bukan menjamin bahwa semua pemimpin daerah akan baik, tetapi menyebarkan risiko apabila suatu saat muncul pemimpin yang tidak memenuhi harapan.

Sebuah negara yang sangat tersentralisasi mempertaruhkan banyak hal pada kualitas satu pemimpin nasional. Sebaliknya, sistem yang memberikan ruang kepada banyak daerah menciptakan banyak pusat kepemimpinan. Sebagian mungkin gagal, sebagian biasa saja, tetapi sebagian lain dapat menjadi contoh keberhasilan yang kemudian memberikan manfaat bagi bangsa secara keseluruhan.

Pertanyaan berikutnya adalah: apakah Indonesia siap dengan sistem seperti itu? Jawabannya tidak hanya bergantung pada desain konstitusi, tetapi pada kualitas institusi dan kualitas manusia yang menjalankannya.

Federalisme, Pengawasan Kekuasaan, dan Kualitas Manusia Indonesia

Jika federalisme hanya dipahami sebagai pemindahan kewenangan dari pemerintah pusat kepada pemerintah daerah, maka perdebatan ini akan berhenti pada kekhawatiran klasik tentang munculnya “raja-raja kecil”. Kekhawatiran tersebut memang memiliki dasar. Kekuasaan yang besar, anggaran yang besar, dan penguasaan terhadap sumber daya lokal dapat menciptakan peluang bagi penyalahgunaan kewenangan apabila tidak diimbangi dengan sistem pengawasan yang kuat.

Namun, persoalan sebenarnya bukan terletak pada apakah kekuasaan berada di pusat atau daerah. Persoalan yang lebih mendasar adalah bagaimana sebuah negara membangun mekanisme agar kekuasaan, di tingkat mana pun berada, tetap dapat dikendalikan oleh hukum, institusi, dan masyarakat.

Sebab, konsentrasi kekuasaan di pusat juga memiliki risiko yang sama besarnya. Dalam sistem yang sangat tersentralisasi, keberhasilan atau kegagalan pembangunan nasional dapat terlalu bergantung pada kualitas seorang presiden. Apabila seorang presiden memiliki visi yang kuat, integritas, kemampuan manajerial, dan pemahaman mendalam mengenai persoalan bangsa, kekuasaan yang besar di pusat dapat mempercepat perubahan.

Namun demokrasi tidak pernah memberikan jaminan bahwa setiap pemimpin yang terpilih melalui pemilu akan selalu memiliki kualitas seperti itu. Pemilu adalah mekanisme untuk memberikan mandat politik, tetapi bukan sertifikat yang menjamin kapasitas, kebijaksanaan, atau integritas seseorang.

Inilah salah satu paradoks demokrasi modern. Sistem one person, one vote memastikan bahwa setiap warga negara memiliki hak yang sama dalam menentukan pemimpin, tetapi jumlah suara tidak selalu identik dengan kualitas kepemimpinan. Sejarah berbagai negara demokrasi menunjukkan bahwa seorang pemimpin yang sangat populer tetap dapat menjadi sumber perdebatan mengenai kapasitas, karakter, maupun cara menggunakan kekuasaan.

Amerika Serikat memberikan contoh yang menarik. Sebagai salah satu demokrasi tertua di dunia, Amerika tetap mengalami pergulatan politik yang sangat tajam, termasuk ketika Donald Trump terpilih sebagai presiden. Bagi sebagian masyarakat Amerika dan pengamat politik, kepemimpinannya menimbulkan perdebatan besar mengenai gaya kepemimpinan, kelayakan moral, dan berbagai persoalan hukum yang mengiringi perjalanan politiknya. Bahkan peristiwa 6 Januari 2021 ketika pendukungnya menyerbu Capitol Hill menjadi salah satu ujian terbesar bagi demokrasi Amerika modern.

Namun pengalaman Amerika juga menunjukkan bahwa sistem tidak hanya bergantung pada kualitas seorang presiden. Federalisme dan pemisahan kekuasaan menciptakan beberapa lapisan pengaman. Presiden Amerika memang memiliki kewenangan besar, tetapi kewenangan tersebut dibatasi oleh struktur konstitusional.

Pemerintah federal tidak menguasai seluruh aspek kehidupan masyarakat. Banyak urusan pemerintahan sehari-hari berada pada kewenangan negara bagian dan pemerintah lokal. Negara bagian memiliki pemerintahan sendiri, parlemen sendiri, anggaran sendiri, serta kewenangan luas dalam berbagai bidang seperti pendidikan, pelayanan publik tertentu, tata ruang, dan kebijakan lokal.

Di tingkat federal sendiri, presiden tidak dapat bertindak tanpa batas. Kongres memiliki kewenangan membuat undang-undang dan melakukan pengawasan. Lembaga peradilan memiliki kewenangan menguji tindakan pemerintah terhadap konstitusi. Di luar institusi formal negara, media independen dan masyarakat sipil memainkan peran penting dalam mengawasi kekuasaan.

Inilah perbedaan penting antara federalisme dan sekadar desentralisasi administratif. Federalisme yang matang bukan hanya memberikan kewenangan kepada daerah, tetapi membangun sistem di mana setiap tingkat pemerintahan memiliki batas kewenangan yang jelas dan dapat saling mengawasi.

Karena itu, federalisme sebenarnya bukan taruhan bahwa semua pemimpin daerah akan lebih baik daripada pemerintah pusat. Itu adalah asumsi yang tidak realistis. Dalam sistem federal pun akan ada pemimpin daerah yang buruk, korup, atau gagal menjalankan pemerintahan.

Tetapi federalisme mengubah cara risiko didistribusikan.

Dalam sistem yang sangat tersentralisasi, bangsa dapat berada dalam posisi mempertaruhkan terlalu banyak hal pada satu pemimpin nasional. Jika pemimpin tersebut memiliki kualitas tinggi, keuntungan yang diperoleh sangat besar. Tetapi jika kualitasnya rendah, dampaknya dirasakan oleh seluruh bangsa karena begitu banyak keputusan strategis berada di tangannya.

Sebaliknya, dalam sistem federal, bangsa memiliki lebih banyak pusat kepemimpinan. Ada kemungkinan satu daerah dipimpin oleh pemimpin yang kurang baik, tetapi daerah lain dapat menghasilkan pemimpin yang berhasil. Keberhasilan suatu wilayah dapat menjadi contoh bagi wilayah lain. Masyarakat dapat membandingkan kinerja antarwilayah. Kompetisi antardaerah dapat menjadi pendorong inovasi.

Dengan kata lain, federalisme bukan mencari pemimpin yang sempurna. Federalisme adalah upaya mengurangi risiko apabila manusia yang memegang kekuasaan ternyata tidak sempurna.

Namun, penyebaran kekuasaan hanya akan menghasilkan manfaat apabila ada tiga pilar yang kuat: pengawasan pusat, peradilan independen, dan masyarakat yang dewasa.

Dalam sistem federal, pemerintah pusat tetap harus memiliki kewenangan yang kuat. Akan tetapi, kekuatan pusat bukan berarti mengatur semua hal. Kekuatan pusat harus berada pada fungsi menjaga aturan main.

Pusat harus memastikan bahwa setiap daerah tetap berada dalam koridor konstitusi nasional, melindungi hak warga negara, menjaga standar minimum pelayanan publik, mencegah penyalahgunaan kekuasaan, serta memastikan bahwa pengelolaan sumber daya alam tidak hanya menguntungkan kelompok tertentu tetapi memberikan manfaat bagi masyarakat luas.

Pemerintah pusat dalam sistem federal idealnya berperan sebagai penjaga keseimbangan nasional. Ia bukan menjadi pelaksana seluruh program pembangunan, tetapi menjadi pengarah umum, pembuat standar, dan pengawas.

Karena itu, peradilan yang independen menjadi fondasi yang tidak dapat ditawar.

Semakin luas kewenangan daerah, semakin besar kemungkinan munculnya konflik kewenangan. Akan ada perbedaan pendapat antara pusat dan daerah, antara pemerintah daerah dan masyarakat, antara kepentingan ekonomi dan perlindungan lingkungan, serta antara pembangunan dan hak masyarakat lokal.

Konflik tersebut bukan tanda kegagalan negara. Konflik adalah bagian dari kehidupan demokrasi. Yang menentukan kematangan sebuah negara adalah bagaimana konflik tersebut diselesaikan.

Negara yang kuat bukan negara yang tidak memiliki perbedaan pendapat, melainkan negara yang memiliki lembaga hukum yang dipercaya untuk menyelesaikan perbedaan tersebut secara adil.

Selain institusi formal, demokrasi juga membutuhkan pengawasan masyarakat.

Kekuasaan tidak boleh hanya diawasi ketika pemilu berlangsung. Demokrasi yang sehat membutuhkan masyarakat yang setiap saat mampu bertanya, mengkritik, dan meminta pertanggungjawaban pemerintah.

Media yang bebas memiliki fungsi penting karena media bukan hanya menyampaikan berita, tetapi menjadi salah satu alat kontrol terhadap penyalahgunaan kekuasaan. Masyarakat sipil juga memiliki peran untuk memastikan bahwa kebijakan publik benar-benar mencerminkan kepentingan rakyat.

Pemerintahan yang dekat dengan rakyat memiliki keuntungan besar karena pemimpin dapat mendengar langsung persoalan masyarakat. Namun kedekatan itu hanya bermanfaat apabila masyarakat memiliki keberanian untuk mengawasi dan pemerintah memiliki kerendahan hati untuk mendengar.

Pada akhirnya, semua sistem politik bergantung pada kualitas manusia yang menjalankannya.

Federalisme, demokrasi, bahkan negara kesatuan yang paling teratur sekalipun tidak akan berhasil apabila masyarakatnya tidak memiliki budaya hukum, disiplin sosial, dan tanggung jawab moral.

Karena itu persoalan pendidikan menjadi sangat penting. Bangsa tidak hanya membutuhkan manusia yang terpelajar, tetapi manusia yang terdidik.

Orang yang terpelajar memiliki pengetahuan dan keterampilan. Orang yang terdidik memahami bahwa pengetahuan dan keterampilan tersebut harus digunakan dengan tanggung jawab.

Bangsa yang maju membutuhkan manusia yang memiliki etos kerja, disiplin, rasa malu terhadap penyimpangan, tanggung jawab sosial, kemampuan berpikir kritis, serta kecintaan kepada bangsa dan masyarakatnya.

Pendidikan yang hanya mengejar nilai ujian, gelar akademik, atau jumlah lulusan tidak cukup. Negara membutuhkan pendidikan yang membentuk karakter.

Sebab seorang pejabat yang cerdas tetapi tidak berintegritas dapat merusak negara. Seorang profesional yang sangat terampil tetapi tidak memiliki tanggung jawab sosial dapat memperbesar ketimpangan. Sebaliknya, masyarakat yang memiliki karakter kuat dapat menjaga sistem pemerintahan tetap berjalan meskipun menghadapi pemimpin yang tidak sempurna.

Maka, sebelum memperdebatkan apakah Indonesia sebaiknya menjadi negara federal atau tetap negara kesatuan, pertanyaan yang lebih mendasar adalah: apakah Indonesia telah membangun institusi dan manusia yang mampu menjalankan sistem apa pun secara bertanggung jawab?

Karena pada akhirnya, keberhasilan sebuah negara bukan hanya ditentukan oleh bentuk pemerintahannya, tetapi oleh kemampuan bangsa tersebut membatasi kekuasaan dan membentuk manusia yang mampu menggunakan kekuasaan secara bijaksana.

Republik, Negara Kesatuan, UUD 1945, dan Kemungkinan Desain Indonesia Masa Depan

Pembicaraan mengenai federalisme Indonesia pada akhirnya akan sampai pada persoalan yang paling mendasar: apakah gagasan tersebut memiliki ruang dalam kerangka konstitusi Indonesia?

Pertanyaan ini tidak dapat dijawab hanya dengan melihat sejarah politik masa lalu. Ia harus dibahas melalui perspektif ketatanegaraan yang lebih luas, karena istilah “republik” dan “federal” sesungguhnya berada dalam kategori yang berbeda.

Republik menjelaskan bentuk pemerintahan, yaitu negara yang kepala negaranya bukan seorang raja berdasarkan garis keturunan, melainkan seorang pejabat yang memperoleh legitimasi melalui mekanisme yang ditentukan oleh konstitusi. Sementara federal atau kesatuan menjelaskan bagaimana kekuasaan dibagi secara vertikal antara pemerintah nasional dan pemerintahan wilayah.

Karena itu, sebuah negara dapat sekaligus berbentuk republik dan federal. Amerika Serikat menyebut dirinya Federal Republic. Jerman adalah Federal Republic of Germany. India adalah sebuah republik federal dengan lebih dari satu miliar penduduk dan keberagaman bahasa serta budaya yang sangat luas. Swiss juga menjalankan sistem pembagian kewenangan yang sangat kuat antara pemerintah federal dan kanton.

Dengan demikian, secara teori ketatanegaraan, republik tidak otomatis berarti negara kesatuan.

Dalam konteks Indonesia, diskusi ini menjadi menarik apabila melihat rumusan Pembukaan UUD 1945. Dalam alinea keempat Pembukaan disebutkan:

“Kemudian daripada itu untuk membentuk suatu Pemerintah Negara Indonesia yang melindungi segenap bangsa Indonesia dan seluruh tumpah darah Indonesia … maka disusunlah Kemerdekaan Kebangsaan Indonesia itu dalam suatu Undang-Undang Dasar Negara Indonesia…”

Pembukaan tersebut menggunakan istilah “Negara Republik Indonesia”. Sementara itu, rumusan yang secara eksplisit menyatakan “Negara Kesatuan Republik Indonesia” terdapat dalam Pasal 1 ayat (1) UUD 1945:

“Negara Indonesia ialah Negara Kesatuan yang berbentuk Republik.”

Perbedaan antara istilah dalam Pembukaan dan Batang Tubuh UUD 1945 inilah yang sering menjadi bahan diskusi akademik. Secara historis, para pendiri negara memilih bentuk negara kesatuan sebagai bagian dari konsensus nasional setelah pengalaman RIS. Namun, secara konseptual, istilah republik sendiri tidak menentukan apakah distribusi kewenangan harus sepenuhnya terpusat atau dapat diberikan secara luas kepada daerah.

Akan tetapi, setelah perubahan UUD 1945, persoalan tersebut memiliki batas konstitusional yang lebih jelas. Pasal 37 ayat (5) menyatakan:

“Khusus mengenai bentuk Negara Kesatuan Republik Indonesia tidak dapat dilakukan perubahan.”

Artinya, dalam hukum tata negara Indonesia saat ini, perubahan formal dari negara kesatuan menjadi negara federal menghadapi hambatan konstitusional yang sangat kuat.

Namun, perdebatan akademiknya tidak berhenti di sana. Sebab persoalan yang lebih penting bukan hanya nama bentuk negara, tetapi bagaimana makna negara kesatuan diterapkan dalam praktik pemerintahan.

Apakah negara kesatuan harus selalu berarti semua keputusan strategis ditentukan dari pusat? Ataukah negara kesatuan modern dapat memberikan kewenangan yang sangat luas kepada daerah, selama kedaulatan nasional, konstitusi, dan kepentingan bersama tetap terjaga?

Pengalaman berbagai negara menunjukkan bahwa dunia modern tidak lagi melihat hubungan pusat dan daerah dalam dua kategori yang kaku.

Ada negara federal yang memberikan kewenangan sangat luas kepada wilayahnya. Namun ada pula negara yang secara formal tetap berbentuk kesatuan tetapi memberikan otonomi yang sangat besar kepada daerah.

Spanyol merupakan contoh menarik. Secara formal Spanyol bukan negara federal. Konstitusinya menyebut Spanyol sebagai negara yang menjamin hak otonomi berbagai wilayah. Namun dalam praktiknya, beberapa wilayah seperti Catalonia dan Basque memiliki kewenangan yang sangat luas dalam bidang tertentu, termasuk bahasa, budaya, pendidikan, dan administrasi pemerintahan.

Inggris juga secara formal adalah negara kesatuan, tetapi memberikan kewenangan yang besar melalui proses devolusi kepada Skotlandia, Wales, dan Irlandia Utara. Skotlandia memiliki parlemen sendiri dan kewenangan legislatif yang cukup luas.

Italia juga tetap merupakan negara kesatuan, tetapi memberikan status otonomi khusus kepada beberapa wilayah karena pertimbangan sejarah, budaya, dan geografis.

Contoh-contoh tersebut menunjukkan bahwa persoalan utama bukan semata-mata label federal atau kesatuan. Persoalan yang lebih penting adalah bagaimana membangun hubungan kekuasaan yang paling efektif antara pusat dan daerah.

Indonesia setelah Reformasi 1998 sebenarnya telah bergerak jauh menuju desentralisasi. Kepala daerah dipilih langsung oleh rakyat, daerah memiliki anggaran sendiri, dan berbagai urusan pemerintahan telah diberikan kepada daerah.

Namun muncul persoalan baru. Daerah memiliki tanggung jawab politik yang besar, tetapi ruang fiskal dan kewenangan strategisnya belum selalu seimbang. Banyak keputusan pembangunan masih sangat bergantung pada kebijakan pusat.

Akibatnya muncul paradoks: kepala daerah bertanggung jawab kepada masyarakatnya, tetapi sebagian instrumen untuk menyelesaikan masalah berada di luar kendalinya.

Dalam perspektif ini, salah satu pelajaran dari federalisme adalah pentingnya hubungan yang jelas antara kewenangan dan tanggung jawab.

Jika daerah diminta bertanggung jawab atas kemajuan wilayahnya, daerah harus memiliki ruang yang cukup untuk mengambil keputusan dan mengelola sumber daya yang tersedia. Sebaliknya, jika pusat tetap memegang sebagian besar kewenangan strategis, pusat juga harus bertanggung jawab penuh terhadap hasil kebijakan tersebut.

Federalisme Fiskal: Antara Kemandirian Daerah dan Solidaritas Nasional

Salah satu persoalan terbesar dalam hubungan pusat-daerah adalah persoalan fiskal. Otonomi politik tanpa kemandirian fiskal sering kali hanya menghasilkan otonomi yang terbatas.

Daerah dapat memilih pemimpin sendiri, tetapi apabila sebagian besar sumber pendanaannya bergantung pada keputusan pusat, maka kemampuan untuk membuat kebijakan yang sesuai dengan kebutuhan lokal menjadi terbatas.

Dalam sistem federal maupun desentralisasi yang kuat, prinsip dasarnya adalah bahwa kewenangan harus berjalan bersama dengan sumber daya.

Daerah yang bertanggung jawab menyediakan pelayanan publik harus memiliki kemampuan finansial untuk melaksanakan tanggung jawab tersebut.

Persoalan pajak menjadi bagian penting dalam diskusi ini.

Pajak konsumsi seperti Pajak Pertambahan Nilai memang memiliki alasan untuk dikelola secara nasional karena berkaitan dengan stabilitas ekonomi, keseragaman sistem, dan pencegahan persaingan pajak antarwilayah.

Namun secara ekonomi, aktivitas konsumsi terjadi di wilayah tertentu. Masyarakat membeli barang dan jasa di daerah tempat mereka tinggal. Infrastruktur daerah, pelayanan publik daerah, dan lingkungan ekonomi daerah ikut mendukung terjadinya transaksi tersebut.

Karena itu, dalam desain desentralisasi fiskal yang lebih kuat, sebagian penerimaan dari aktivitas ekonomi nasional dapat dikembalikan secara lebih proporsional kepada daerah tempat aktivitas tersebut berlangsung.

Hal yang sama berlaku untuk sumber daya alam.

Daerah penghasil minyak, gas, mineral, hutan, atau hasil laut menanggung berbagai konsekuensi sosial dan lingkungan. Karena itu, daerah tersebut harus memperoleh manfaat yang nyata dari kekayaan yang ada di wilayahnya.

Namun pada saat yang sama, sumber daya alam juga merupakan kekayaan nasional. Negara tetap memiliki kewajiban menjaga pemerataan agar daerah yang kurang memiliki sumber daya tidak tertinggal.

Karena itu, desain yang ideal bukan memberikan seluruh hasil kepada daerah atau seluruhnya kepada pusat, melainkan menciptakan keseimbangan antara hak daerah penghasil dan kepentingan nasional.

Indonesia Masa Depan: Memperkuat Daerah Tanpa Melemahkan Negara

Pada akhirnya, perdebatan federalisme Indonesia mungkin tidak harus dimulai dari perubahan nama bentuk negara. Yang lebih penting adalah membangun sistem pemerintahan yang mampu menggabungkan dua kebutuhan yang sama pentingnya: kekuatan nasional dan kreativitas daerah.

Pusat harus tetap kuat dalam urusan yang memang bersifat nasional: pertahanan, hubungan luar negeri, moneter, keamanan strategis, standar hukum nasional, dan pemerataan antarwilayah.

Tetapi daerah harus diberikan ruang luas untuk mengembangkan: ekonomi lokal, budaya, pariwisata, pendidikan sesuai karakter wilayah, pangan lokal, ekonomi kreatif, dan pengelolaan potensi daerah.

Sebab Indonesia terlalu besar dan terlalu beragam untuk dikelola dengan satu resep yang sama dari pusat. Namun Indonesia juga terlalu penting untuk dibiarkan tanpa standar nasional dan pengawasan.

Mungkin inti persoalannya bukan memilih antara pusat atau daerah, antara kesatuan atau federal.

Inti persoalannya adalah bagaimana membangun sebuah negara yang mampu berkata kepada daerah:”Kembangkanlah potensimu, karena engkau paling memahami wilayahmu. Tetapi tetaplah berada dalam aturan bersama, karena kita adalah satu bangsa.”

Dan kepada pemerintah pusat: “Jadilah penjaga arah dan aturan main, bukan pengganti kreativitas seluruh daerah.”

Pada akhirnya, bentuk negara hanyalah alat. Tujuan akhirnya tetap sama: menciptakan pemerintahan yang mampu meningkatkan kesejahteraan rakyat, menjaga persatuan, dan memastikan bahwa kekuasaan selalu tunduk kepada kepentingan masyarakat.

Federalisme, Negara Kesatuan, dan Pilihan Rasional bagi Indonesia

Pada akhirnya, perdebatan mengenai apakah Indonesia akan lebih cepat maju apabila menjadi negara federal bukanlah semata-mata persoalan mengganti bentuk negara. Persoalan yang lebih mendasar adalah bagaimana sebuah bangsa besar mengatur hubungan antara kekuasaan, tanggung jawab, dan pengawasan.

Sebuah negara dapat memiliki konstitusi yang baik, tetapi tetap gagal apabila kekuasaan terlalu terkonsentrasi tanpa mekanisme pengendalian. Sebaliknya, sebuah negara dapat memberikan kewenangan luas kepada daerah, tetapi juga dapat mengalami kegagalan apabila masyarakat dan institusinya belum mampu mengawasi penggunaan kekuasaan tersebut.

Karena itu, persoalan utamanya bukan apakah pusat lebih baik daripada daerah atau sebaliknya. Persoalannya adalah bagaimana menciptakan keseimbangan: pusat yang cukup kuat untuk menjaga kepentingan nasional, tetapi daerah yang cukup bebas untuk mengembangkan potensi dan kreativitasnya.

Federalisme bukanlah formula ajaib yang otomatis menghasilkan pemerintahan yang lebih baik. Tanpa institusi hukum yang kuat, peradilan yang independen, media yang bebas, serta masyarakat yang memiliki budaya disiplin dan tanggung jawab sosial, federalisme justru dapat melahirkan persoalan baru berupa penyalahgunaan kekuasaan di tingkat lokal.

Namun pengalaman berbagai negara menunjukkan bahwa penyebaran kekuasaan dapat menjadi sumber kekuatan apabila disertai dengan pengawasan yang efektif. Federalisme pada dasarnya bukan upaya mencari pemimpin yang selalu sempurna, karena demokrasi tidak pernah memberikan jaminan seperti itu. Federalisme adalah salah satu cara untuk mengurangi risiko apabila suatu saat seorang pemimpin, baik di pusat maupun daerah, tidak memenuhi harapan masyarakat.

Sebuah negara besar tidak seharusnya mempertaruhkan seluruh masa depannya hanya kepada kualitas satu orang yang memegang kekuasaan tertinggi pada satu periode tertentu. Dengan distribusi kekuasaan yang lebih seimbang, bangsa memiliki lebih banyak pusat kepemimpinan yang dapat diuji, dibandingkan hanya bergantung kepada satu pusat keputusan.

Namun, sambil menunggu apakah Republik ini suatu saat telah siap untuk mempertimbangkan dan merancang sistem federal yang sesuai dengan karakter Indonesia, pekerjaan yang paling mendesak saat ini adalah melaksanakan secara murni dan konsekuen prinsip otonomi daerah seluas-luasnya sebagaimana amanat Pasal 18, Pasal 18A, dan Pasal 18B UUD 1945 serta Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah.

Otonomi daerah tidak boleh berhenti pada pemilihan kepala daerah secara langsung, sementara kewenangan strategis, sumber daya fiskal, dan ruang kreativitas pembangunan masih sangat terbatas. Demokrasi daerah tanpa kewenangan nyata hanya menghasilkan pemimpin yang memiliki tanggung jawab politik kepada rakyat, tetapi tidak memiliki instrumen yang cukup untuk memenuhi harapan rakyatnya.

Karena itu, pengembalian fungsi dan kewenangan pemerintah daerah, terutama gubernur sebagai pemimpin daerah sekaligus penghubung antara kepentingan nasional dan kepentingan daerah, merupakan sebuah keniscayaan. Gubernur harus memiliki ruang yang cukup untuk merancang dan melaksanakan pembangunan sesuai karakter wilayahnya, tetapi kewenangan tersebut harus berjalan bersama pengawasan yang ketat, transparansi anggaran, audit yang independen, penegakan hukum yang tidak dapat dipengaruhi oleh kekuasaan politik, serta sistem pemilihan yang mampu menghasilkan pemimpin yang berkualitas dan berintegritas.

Dengan demikian, arah pembangunan Indonesia ke depan bukan hanya memilih antara negara kesatuan atau negara federal. Tantangan yang lebih besar adalah membangun tata kelola yang mampu menggabungkan tiga kekuatan sekaligus: pemerintah pusat yang kuat menjaga kepentingan nasional, pemerintah daerah yang kuat mengembangkan potensi lokal, dan masyarakat yang kuat mengawasi penggunaan kekuasaan.

Apakah suatu hari Indonesia memilih desain federal atau tetap menjadi negara kesatuan dengan desentralisasi yang sangat luas, keputusan tersebut harus lahir dari kesiapan institusi, kedewasaan masyarakat, dan kemampuan sistem hukum untuk menjaga keseimbangan kekuasaan.

Sebab tujuan akhir sebuah negara bukanlah bentuk pemerintahannya, melainkan kemampuan negara tersebut menghadirkan keadilan, kesejahteraan, dan kesempatan berkembang bagi seluruh rakyatnya.

Negara yang besar bukanlah negara yang semua keputusan dibuat dari pusat. Negara yang besar adalah negara yang mampu membuat seluruh bagian dari dirinya bergerak maju bersama.

Yasyi Hill, 25 Juli 2026

Daftar Referensi

• Alexander Hamilton, James Madison, John Jay. The Federalist Papers. 1787–1788.
• Alexis de Tocqueville. Democracy in America. 1835–1840.
• Daniel J. Elazar. Exploring Federalism. University of Alabama Press, 1987.
• William H. Riker. Federalism: Origin, Operation, Significance. 1964.
• Alfred Stepan. Arguing Comparative Politics. Oxford University Press, 2001.
• Juan J. Linz dan Alfred Stepan. Problems of Democratic Transition and Consolidation. Johns Hopkins University Press, 1996.
• OECD. Making Decentralisation Work: A Handbook for Policy-Makers. OECD Publishing.
• Konstitusi Amerika Serikat.
• Basic Law for the Federal Republic of Germany.
• Constitution of Belgium.
• Constitution of the Kingdom of Spain, 1978.
• Constitution of the Italian Republic.
• Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945.
• Amartya Sen. Development as Freedom. Oxford University Press, 1999.
• Francis Fukuyama. Political Order and Political Decay. Farrar, Straus and Giroux, 2014.